导读
本文是一篇读法笔记，多引用现有生效法规，以免因笔者水平误导读者，也方便读者查阅。
新规诞生
1
年5月24日，上海市人大常委会通过了《关于进一步促进和保障城市运行“一网统管”建设的决定》（下称“《决定》”，上海市人大常委会公告第号），并于当日生效。
2
《决定》为践行“人民城市”理念，对疫情防控期间的个人健康信息核验作出规定，要求在疫情防控期间，实行个人疫情防控信息核验措施（即“场所码”或“数字哨兵”等核验措施），出入公共场所、居民小区等场所的人员应当按照规定主动接受个人疫情防控信息核验。相关场所管理者、经营者应当按照要求开展个人疫情防控信息核验工作，发现不符合疫情防控要求的，及时向政府有关部门报告，并配合政府有关部门进行联动处置。
3
对不符合市人民政府有关规定要求，拒不接受个人疫情防控信息核验的人员，场所管理者或者经营者有权拒绝其出入。
问题的提出：措施性质如何认定？
1
《决定》明确了个人出入公共场所和居民小区等场所必须接受健康信息核验。实际上将个人的活动范围限制到居所内（且不能出家门），或者只能待在居民小区、公共场所外（含衣食住行的全部场合）的广阔天地。
2
《决定》指出其依据为“有关法律、行政法规的规定”未说明上位法依据。
3
笔者在学习中产生一些疑问：该措施是行政许可、行政强制还是一般的行政管理措施？
一、健康信息核验是否为行政许可？
1、什么是行政许可
《行政许可法》第2条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
2、如何设定行政许可
《行政许可法》第12条规定直接涉及公共安全、直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动需要按照法定条件予以批准的事项可以设定行政许可。
《行政许可法》第14条规定，本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。
行政许可设立《决定》将核验个人健康信息限制在疫情防控期间，与人身健康、公共安全、公共卫生有关。
疑惑：核验个人健康信息措施有无法律、行政法规的规定？
3、行政许可的实施机关
《行政许可法》第22条规定，行政许可应由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。
《行政许可法》第24条规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。
《决定》规定市、区人民政府指定的部门负责个人疫情防控信息核验措施的统筹协调、组织实施，相关场所管理者、经营者进行个人健康信息核验，发现不符合疫情防控要求的，应及时向政府有关部门报告，并配合政府有关部门进行联动处置，对不符合市人民政府有关规定要求，拒不接受个人疫情防控信息核验的人员，场所管理者或者经营者有权拒绝其出入。
疑惑：
1、场所管理者、经营者是什么角色？有无资格接受委托？
2、场所是实施者还是被限制了财产权利？
二、个人健康信息核验是否为行政强制措施？
1、什么是行政强制措施
《行政强制法》第2条、第9条规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行：
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。
疑惑：
1、个人健康信息核验是否为对公民的人身自由实施的暂时性限制？（感觉这个问题要结合下文设定行政强制措施的内容作答）
2、哪些范围的公民不进行核验会造成何种危险？
2、如何设定行政强制措施
《行政强制法》第5条规定，行政强制的设定和实施应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。即应当优先使用非强制手段的行政管理方式。
《行政强制法》第10条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第9条第2项、第3项（即查封场所、设施或者财物，扣押财物）的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
《行政强制法》第14条规定，起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
从《决定》内容看，健康信息核验设定的直接后果是影响个人能否进出公共场所和居民小区等场所。只有当个人或者单位另有以下行为时才面临相应惩罚：有扰乱公共秩序、妨碍公共安全等行为，构成违反治安管理规定的，由公安机关依法给予处罚；给他人人身、财产造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。有关部门还应当按照国家和本市规定,将其失信信息向本市公共信用信息平台归集,并依法采取惩戒措施。
疑惑：
1、有无规定健康核验措施之限制公民人身自由的法律、行政法规？
2、个人健康信息核验是在针对行政相对人精准查封其可以去的场所？存不存在这种查封方式？
3、行政强制措施的实施机关
《行政强制法》第16条规定，行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。
《行政强制法》第17条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
《行政强制法》第18条规定，行政机关实施行政强制措施应当在实施前向行政机关负责人报告并经批准，由两名以上行政执法人员实施，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩等程序。
《行政强制法》第20条规定，依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第18条规定的程序外，还必须履行当场告知等程序。实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。
疑惑：
1、健康核验若是行政强制措施，如何履行执法程序？
2、谁来评价执行期限和解除条件？
三、个人健康信息核验是否为一般行政管理措施？
《立法法》第8条规定，限制人身自由的强制措施和处罚、对非国有财产的征收、征用等事项只能制定法律。
《立法法》第73条规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
疑惑：
健康核验是限制人身自由的强制措施，是限制公共场所和居民小区等使用的措施，是为执行法律、行政法规规定的事项，还是为了管理地方事务的事项？或者以上都不是？
结语
年第5期《求是》杂志发表文章《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，指出要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。
《决定》先行，对具体的问题立法，搞“小快灵”，增强了立法的针对性、适用性、可操作性，这体现了上海的法治政府治理能力，相信在后边的具体立法中能对上述疑惑作答。
笔者愚钝，在学习过程中产生了上述疑惑，特此记录，请多指正。