张文魁（国务院发展研究中心研究员）
「导语」
治理，这个三四十年前才兴起的专业词汇，现在成了流行词，从公司治理、网络治理、污染治理，到社会治理、基层治理、国家治理，几乎渗入各个领域。但是，到底什么是治理，它与管理、管控、监管等到底有什么不同，恐怕没有多少人说得清楚。更重要的是，治理的实质是什么，似乎没有多少人愿意深究。而在这些方面不“较真”，治理就有可能沦为一张包装纸。
1.
治理不等于统治加管理
最早在学术领域有意识地、专业性地使用治理（governance）这个词汇，很可能是诺贝尔经济学奖获得者奥利弗·威廉姆森，他在年出版的著作中，把市场机制和层级体制，都视为一种治理结构（governancestructure），并从激励、控制、调适等角度对治理进行了论述。[O.Williamsom,MarketsandHierarchies:AnalysisandAntitrustImplications,FreePress,.]后来，他又发表专著，对治理的概念、机制、适用性进行了系统性的阐述。[O.Williamsom,TheMechanismsofGovernance,OxfordUniversityPress,.]从威廉姆森的分析来看，他所谓的治理，显然不同于管理（manage）、调理（regulate）、统治（rule）、控制（control）、维护（maintain）等概念，也不是这些概念的综合。此后，治理这个词汇得到了更多学者的使用。将治理这个概念和理念，从学术界带入政策界和舆论界及公众视野的机构，是世界银行。年，世界银行发布了《撒哈拉以南的非洲：从危机到持续增长》的研究报告，认为那个地区贫困难脱、增长乏力主要源于治理危机，譬如，国家缺乏基本透明度和法律规范，官员滥用权力及严重腐败，政府堵塞了民众和社团的参与渠道。年，世界银行发布了《治理与发展》的研究报告，提出了良好治理的分析框架，包括透明度、权力制衡、法治、公民权利的表达，等等。这些研究报告及主要内容产生了巨大影响，从而使治理这个词汇及其基本内涵，在全球范围内被广泛接受，譬如，联合国全球治理委员会就认为，治理是不同利益方得以参与、协调并形成共同行为的过程，治理的改善主要应该从制衡、参与、透明度、信息真实性等维度推进。
治理的理念在企业发展领域似乎有着更加猛烈的影响，从而兴起了公司治理这样一门新兴的学科和社会运动。事实上，在上世纪七八十年代，就有越来越多的学者对大企业管理层滥用权力，违背和侵犯股东利益的问题倾注了关切，譬如，经济学家尤金·法马在他的年的著名论文中，从代理和控制权角度论述了治理问题，强调了董事会作为一个投票决策机构发挥作用的重要性。[E.Fama,“AgencyProblemsandtheTheoryoftheFirm”,JournalofPoliticalEconomy,Vol88,No.2,pp-,.]而管理学家约翰·庞德，干脆从公司政治机制的角度来分析公司治理，认为公司治理围绕权力分配而展开，他把权力集中于管理层的公司称为管理型公司，把权力得到合理分配、多元化利益得到合法维护的公司称为治理型公司，股东、董事会表现责任感从而对决策和监督进行参与，并与管理层进行必要合作。[J.庞德,“超越管制：政治化的公司控制权”，哈佛商业评论（公司治理），中国人民大学出版社，.]推动公司治理运动的一些文献，如凯德伯里报告、格林伯里报告、汉普尔报告，则把