编者按：
本文基于某央企市政设计院参与国内外国际金融组织项目咨询业务的经验，分析了国际金融组织贷款项目管理咨询服务的内容和特点，指出了央企市政设计院参与该类项目的难点和意义，并为同类型企业拓展国际咨询业务和健全完善管理机制提出了建议。
近年来，以世界银行（以下简称世行）为代表的国际金融组织通过贷款、技术援助、赠款和股权投资等方式为其成员体及合作伙伴提供援助，以推动受援国社会和经济发展。通常情况下，每个贷款的建设项目都须配套一个实施管理咨询的子项目，为项目实施机构提供培训，提高其技术和管理水平，并承担项目相关研究课题，使执行机构专业素质和综合能力得到提升，推进项目顺利完成。此类咨询服务是国际金融组织实施贷款项目管理的重要内容。
发达国家的咨询公司早在二十世纪中叶世行开始贷款项目之初就已参与到国际金融组织项目的技术援助咨询服务中。我国咨询服务行业起步较晚，对国际金融组织贷款项目的参与度较低，其中市政设计类央企由于受经营方式和业务领域所限，在与外资企业同台竞争时经验不足，口碑也较缺乏。近十年来，在国内贷款项目中参与咨询服务合同竞争的公司多数是欧美发展成熟的咨询公司在香港或内地成立的子公司，央企设计院应避开国内市场竞争，积极开拓国际市场，进而承接国际工程项目全过程咨询乃至工程总承包项目，向世界输出中国智慧、中国方案。
一
国际金融组织贷款项目背景介绍
国际金融组织是从事国际金融管理与协调以及国际金融活动的超国家性质的组织机构，在协调货币政策、调节国际收支、提供资金融通、缓解债务危机等领域发挥了积极作用。截至年底，中国实际利用国际金融组织（包括世行、亚行、国际农业发展基金、欧洲投资银行、新开发银行、欧佩克国际发展基金、北欧投资银行）的贷款总额达.49亿美元，用于支持我国个项目建设，如图1所示。国际金融组织贷款向中国各重点行业提供了大量资金支持，弥补了部分地区公共投资的不足。
国际金融组织银行的股权高度集中于少数发达国家，并通常具有一定的政治性倾向。国际金融组织的技术援助主要有两种：一种是贷款和技术援助相结合的方式，并将技术援助作为贷款的先决条件，从而在一定程度上解决财政援助的有效性问题；另一种是以赠款形式提供给受援国，附带的条件往往更加严格并具有干预性。当前，业界对于国际金融组织技术援助的研究文献较少，主要有两种视角：一种是从执行机构角度出发，研究在华技术援助项目的管理经验，并提出贷款方成功实施和管理该类项目的策略建议；另一种是从银行运营角度出发，在政治经济学领域讨论国际金融组织援助的有效性，或者从国际关系角度出发，讨论中国在多边发展融资体系中的地位和发展趋势。
近年来，世行、亚行对中国的支持模式由以基础设施为中心转向通过强调环保和社会部门发展来提高经济增长质量，更侧重于环境可持续发展、适应和减缓气候变化以及老龄化社会和卫生安全这三个相互关联的战略重点。但因中国咨询行业起步较晚，目前贷款项目管理咨询服务市场仍以发达国家的咨询公司为主导，中国企业在多边金融机构中尚缺乏稳定的影响力。
二
国际金融组织贷款项目管理咨询服务的采购方式和特点
国际金融组织贷款项目管理咨询服务主要为实施期内的项目管理提供咨询服务，包括招标采购管理、财务管理、施工管理、合同管理、环境社会责任管理、机构能力建设等。根据世行、亚行的采购规则，项目管理咨询服务一般需要由若干位领域各异的个人咨询顾问组成项目咨询团队。对咨询公司的采购通常基于质量和价格的综合因素考虑，参与竞标的咨询公司需同时提交技术建议书和财务建议书，其中前者的打分权重通常为80%~90%。翔实有效的工作方案和经验丰富的咨询顾问是贷款银行和业主单位最为看重的咨询公司条件。
对城市建设领域的国有设计院来说，国际金融组织贷款项目管理咨询服务相比主流的设计类咨询服务有三个特点。第一，项目领域与国家五年规划内容吻合。以亚行为例，至年，其对华主权贷款承诺总额为70~75亿美元。根据新《国别合作伙伴战略》，亚行项目领域与中国出台的“十四五”规划中的政府工作重点基本一致，都强调加强自然资源管理、促进低碳发展、增强人口老龄化背景下的社会包容性、加强区域卫生安全等。第二，项目实施角色及职责明确。以亚行为例，项目实施组织通常由执行机构、实施机构、项目领导小组、项目管理办公室和项目执行单位等组成，见表1。通常由贷款所在市政府作为执行机构，项目所在地政府作为实施机构，由相关政府机构成员组成项目领导小组及项目管理办公室，各实施机构设置一个项目执行单位，负责各项目组成部分的机构间的协调、管理和实施。第三，项目资金安全。地方建设类贷款项目均为主权贷款，由财政部签订贷款协议，并经省市县层层转贷，在上级政府和亚行的双重监管保障下，作为乙方单位承担该类项目回款率较高，几乎没有欠款情况，在项目关账时基本能全部回款。
三
央企参与国际金融组织贷款项目咨询服务的现实意义
1.推动中国工程设计咨询行业走出去
当前，虽然面临着某些单边主义和反全球化的威胁，但是全球经济一体化的趋势仍然无法阻挡，央企走出去的方向和目标不会改变。践行走出去战略，服务“一带一路”建设是央企的责任所在，“中国建设”已实现了良好开端，但“中国设计”的国际化之路仍任重道远。在走出去方面，工程咨询行业滞后工程承包行业很多，咨询服务水平不高是重要原因。央企市政类设计院大多具有综合性技术优势，专业资质和人才储备较强，有能力提供全过程工程咨询服务，参与国际金融组织项目咨询服务是其参与国际市场竞争、接轨国际工程咨询的重要途径。贷款项目管理的实施是一个系统工程，国际金融组织会全程参与项目的程序化和精细化管理，央企应认真学习国际项目管理的专业知识和成熟理念，主动参与此类项目，不断提高自身咨询能力，推动中国咨询服务业的发展进步。
2.搭建国际业务拓展平台
央企参与国际金融组织项目咨询业务，有利于进一步开拓海外市场，促进业务发展与国际接轨，为央企了解国际项目管理规范以及与外国政府开展合作奠定基础。管理咨询服务走出去，能够为专业技术服务、设备、材料乃至工程承包更好地走出去开拓道路。目前，中国在城市设计和建设领域已处于国际领先水平，业务领域覆盖城市发展规划、可行性研究、设计、施工等全链条的央企市政设计院，具备为地方政府提供国际金融组织项目从申请到实施的全链条服务的能力或潜力。
3.扩大品牌国际知名度
国际金融组织项目咨询业务能够为企业搭建一个国际项目交流平台，为整合多专业多部门的业务创造机会和条件。央企参与国际金融组织项目咨询项目，为其他国家提供技术咨询服务，不但能扩展品牌知名度，建立全球营销网络，也有机会向世界推广中国的技术标准、规范和政策，输出国家软实力。
4.提供管理制度改善契机
设计咨询行业走出去离不开理念、制度、管理和人才等方面的全面提升。央企市政设计院受既定管理制度和管理习惯所限，在与国际接轨的过程中，难免会遇到一些制度空白或冲突，例如外籍员工或外籍专家的聘任、英文合同和项目成果的审查、外币保函的开具、外汇账户的使用、境外差旅费用的报销等。实践表明，目前本土化的管理制度和模式并不适用上述环节。例如一些国有银行的相关部门，对国际工程领域外币保函的认知程度很低，对企业境外业务持不信任态度，导致开具流程繁琐，甚至发生过等额现金抵押才允许开具保函的情况。此外，很多央企因为最初未充分重视当地法律与制度，走出去后给自身造成了重大损失。一个行业走向国际市场，技术、资本和法律三个要素缺一不可，企业内部管理机制也需要在合法合规的前提下作适当调整，以适应企业国际化发展需要，并为其提供有力保障。
四
央企市政类设计院开展贷款项目管理的难点
以笔者所在的单位为例，开展贷款项目管理的主要难点在于海外项目管理所对应的内部制度障碍。海外项目复杂程度高、沟通难度大，在社会文化背景、官方语言、宗教信仰、工程技术规范和标准等方面均与国内存在较大差异，这些是国内企业开展国际咨询业务时必然会遇到的外在挑战。
央企市政设计院内部缺乏与贷款项目管理相配套的管理模式是制约其走出去的关键因素，主要体现在三个方面。
1．管理体制未与国际接轨
央企市政设计院的前身大多是行业主管部门下属的事业单位，改制为企业后，主要制度设计均是针对国内勘察设计类项目。由于语言、货币等差异的存在，企业在英文合同审查、外汇接受和支付、外籍专家和员工聘用等环节缺少配套的管理人员和管理制度。
2．缺乏属地化管控能力
属地化发展是央企开展海外业务的必由之路，属地化管理离不开大量的基础工作，对于央企市政设计院而言，搭建技术、财务、数字化管理平台等工作任重而道远。
3．人才管理机制较单一
缺乏贷款项目管理所需要的环境、社会管理咨询、采购管理和财务管理等方面人才，央企市政设计院在这些业务领域高度依赖院外专家，职能部门也缺乏国际化管理人才。同时，国际化人才的评价机制和激励政策不健全不完善，难以激发员工参与海外项目的积极性和吸引国际复合型人才。
五
贷款项目管理业务能力要求
以世行、亚行贷款项目为例，参与该类项目竞争的企业，需要具备以下方面的基本能力和经验：（1）精通国际金融组织的政策、工作程序和质量要求；（2）能够建立项目监测体系、运营程序，进行文件标准化管理；（3）能够审查设计文件、招标投标文件、合同以及监督评标流程；（4）能够协助业主进行施工进度管理，审查工程合同变更等；（5）能够协助业主按世行、亚行要求履行环境和社会管理责任；（6）能够开展财务管理、经济分析、财务分析、会计核算、预算控制，并根据实际情况编制财务管理手册；（7）能够与国际金融组织、执行机构、实施机构以及其他利益相关方进行高效协调和沟通等。
相比外企、民企咨询公司，央企市政设计院在贷款项目管理咨询服务方面更具优势，它的业务领域和业务模式决定了其常年服务于政府机构的性质，在对政府需求和工作模式的了解，对行业动态和国家政策的接触和领悟，对项目技术审查的专业储备，对提供能力建设服务有更广泛的政企关系网络等方面，具有其他类型咨询公司难以替代的优势。
六
央企市政设计院拓展贷款项目管理业务建议
1.完善公司开展咨询业务的顶层设计
根据国际金融组织的项目管理规范和项目实施经验，央企事前应充分了解国际金融组织贷款项目管理的特点，调研先进咨询公司和同类央企的管理模式，制定相应的项目管理办法或细则。在合法合规基础上，建立适应国际市场的项目管理机制和外事管理体制，减少内耗，节约成本。建立完善的人才管理模式，规范海外人员的工作和日常行为，保障其人身安全。
2.建立海外风险评估机制
海外风险是央企走出去的最大障碍之一。长期开展国际项目需要建立健全海外风险评估机制，包括分析风险因素、估算风险大小、制定风控措施，以减轻、转移和规避可能存在的风险。其中，风险因素主要来源于运营风险、政治风险、经济风险、社会风险、法律风险和安全风险等。运营风险主要包括人员、财产、项目、技术规范、品牌名誉等方面的风险；政治风险主要包括政局、政府、政策、国际干扰等的影响；经济风险包括汇率、利率、税收、汇兑转移等；社会风险包括语言、宗教、文化、民俗惯例等方面潜在的风险；法律风险包括合同、纠纷、法规使用、法制环境等方面；安全风险包括健康、医疗、安全、不可抗力等因素。央企市政设计院开展海外项目，需要周全考虑各方面因素，建立健全海外风险评估机制，以最大程度上减少集体风险和个人风险。
3.加强合同管理，降低项目运营风险
国际金融组织项目多使用英文合同，其中研究类项目直接与世行、亚行签订英文合同，贷款项目咨询管理服务虽有中文合同作为参考，但也多以英文合同为合同正本。合同管理涉及的法律、业务知识较多，是一项专业性强、技术性复杂的管理工作，英文合同的管理对这项工作提出了更高挑战。目前，国内项目的合同管理普遍存在一些共性问题，如甲乙双方对话协商平等意识缺乏、合同双方履约意识不强、合同签订不严谨、合同履行不彻底、专业人才管理不到位等。在完善既有合同管理体制的基础上，建议不断提高合同管理人员的业务素质和英语水平，尽快全面了解国际金融组织合同管理规则，如通过系统学习FIDIC条款，了解国际工程合同惯例。由于国际金融组织贷款项目不同于工程设计类项目，建议央企设计院进一步完善合同签订、支付、分包、变更等流程，以便及时发现问题和隐患，并提出问题的解决办法或发出问题预警，防止出现妨碍合同履行的重大问题，保障合同顺利履行。
4.加强内部合作
能够提供全链条的城乡建设咨询服务是央企市政设计院的优势所在，多专业合作经常发生在其服务的大型综合市政项目中。国际金融组织贷款项目同样离不开项目管理团队和技术团队的合作，但通常对技术团队的人数需求较少，且多为间歇性投入。建议央企市政设计院可通过完善内部合作制度，支持业务部门之间开展合作，尊重部门专业特长和员工意愿，充分发挥专业人才优势。
5.建立海外分支机构
海外分支机构是央企拓展海外市场过程中获取当地项目信息的关键组织机构。除负责完成生产和经营任务外，海外办事处对企业在当地人际关系发展和维护、属地化经营、社会影响力培养等方面都具有重要作用。例如长期经营大型海外工程的中国交通建设集团，其全球办事处超过40家，海外代表处超过60家。其中，78.2%的海外经营任务由办事处主导完成，66%的生产任务由海外办事处主导或配合完成。如果央企希望长期发展海外业务，不但需要积极拓展市场，持续获得海外项目，也需要不断完善海外办事处的管理流程并保证经费来源。
6.人才管理模式建议
一是要为国际化项目管理提供完善的体制和机制保障，针对此类项目制定和建立相应的薪酬制度、海外工作激励机制、职业发展渠道、境外工作保障政策等。二是开展业务能力提升培训，对该类项目的经营策略、商务谈判、项目执行、风险防控和相关国家法律知识进行培训，提高项目经营和管理能力。三是结合对国际金融组织项目及其衍生的国际业务的远期规划，考虑国际业务员工人数、项目规模、项目合同额、海外项目地点、业主单位性质等具体因素，做好配套管理人才的招聘和管理计划。
7.加强品牌宣传，扩大国际影响力
目前，央企市政设计院大多依靠与施工单位的合作开展国际工程承包业务，或作为商务部的指定单位承担援外项目的设计，提高其在国际市场的知名度和认可度尚任重而道远。建议通过互联网和多媒体渠道，加强宣传工作，加大国际品牌美誉度传播。制作视频、网站等英文宣传资料，积极开展公益合作和国际交流活动，发挥自身品牌优势，持续扩大影响力。
七
结论
工程咨询企业是工程行业产业链的前端，我国虽然拥有强大的工程设计和建设实力，但在工程咨询领域却长期处于弱势，应尽快加以改变。国际金融组织贷款项目因其国家主权贷款性质，为海外项目执行提供了一定的资金安全和政治安全保障，央企市政设计院应抓住机遇，积极参与。
新形势下，央企市政设计院作为工程咨询行业排头兵，应积极响应国家走出去战略和“一带一路”倡议，努力践行央企社会责任，勇于拓展海外市场，积极参与国际金融组织项目，为中国思考、中国方案走出国门提供实践基础，进而推动中国的设备、技术和工程总承包等更好地走出去。
作者：马星宇杨思成王腾旭
作者单位:中国城市建设研究院有限公司
文章来源：《招标采购管理》
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