健全内部控制体系
提高检察工作效益
作者：李锶琪政和县检察院
一、行政单位内部控制概述
（一）行政单位内部控制理论
内部控制是指通过制定制度、实施措施和实施程序来防范和控制经济活动中存在的各种风险。十八届四中全会明确提出了要健全内部控制体系，重点抓好落实。内部控制在履行廉政建设主体责任、防范廉政风险、杜绝懒政庸政方面都起到了积极作用。《行政事业单位内部控制规范》中明确规定：内部控制是单位通过制定制度、实施措施和执行程序来防范和管控经济活动风险以实现控制目标的管理手段，并提出了以单位、业务两个层面为核心的行政单位内部控制活动。单位层面的重点为设立机制，以规范和制约业务层面。业务层面则以预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理等具体角度为切入点来开展行政单位内部控制活动。
（二）行政单位内部控制内涵
1.行政单位内部控制也需要辨识和防范风险。
行政单位的经济效益风险不像企业等营利组织那样普遍，但由于违法的经济行为而产生的社会风险、廉政风险等，这都需要通过风险识别、预防和控制等手段加以规避，因此，在实施内部控制的过程中，必须加强风险的预防和管理。
2.要把内部控制贯彻到整个业务活动中去。
内部控制的主要目的在于确保单位所有的经济活动都是合法合规的，因此，内部控制制度应该与各个部门的业务活动的特性密切相关，不能建立一些缺乏有效性和可操作性的内控制度，而要充分地考虑到单位内各项活动的规范性和实际性。
3.内部控制是一个动态的、不断调整完善的过程。
单位业务活动的内容与环境并非一成不变，因此，为了满足新需求，内控制度也必须进行相应的更新完善。另外，一个完整的内部控制体系也不可能在一开始就是完美的，必须通过定期的评估和审核来发现问题，并针对性的加以改进。
二、检察机关内部控制的特点
（一）检察机关内部控制与一般行政单位的不同之处
由于检察机关在内部管理和业务方面与一般的行政单位不同，因而产生了不同的内部控制特征，如表2-1所示。
从以上两方面的比较可以看出，检察机关与一般的行政单位相比，有以下不同之处：一是需提高规范程度，注重资金使用效率。二是除了维持单位正常的运转之外，检察机关在处理刑事案件时，还可能会有对涉案财、物的保管与处置，对待这一环节也需非常慎重，要对廉洁风险进行严格的控制。三是检察部门的人、财、物已上收由省级统管，因此和同级政府间存在着较大的独立性，而外部监督相对薄弱。
（二）检察机关内部控制的特点
结合上文，检察机关在建立内部控制制度时，应当注重以下几个方面的特点：
1.突出检务保障目标一方面，由于检务工作繁杂，要使各项工作有条不紊地开展起来，检务保障就显得尤为重要。由于财政预算资金有限，检察机关在日常工作中要充分重视经费的使用效率，以确保检察职能的正常运行。另一方面，检察机关除了日常保运转经费之外，还需将重点放在业务保障、检务装备和人力资源等方面，因此，在开展检察机关内部控制工作时，必须重视对检务保障的风险评估和控制实施。
2.合法合规管理涉案财、物
全面建设法治中国是社会主义现代化的必然要求，而检察机关作为司法机关也是推动国家全面依法治国的中坚力量之一，因此，检察机关必须要规范化履职。检察机关与一般的行政单位相比，其内部控制的对象不仅是日常经济活动，除了资产流失等问题，检察机关在保管处置涉案财物时也可能发生保管不善等情况。因此，除日常经济活动外，检察机关的内部控制还应当加强对涉案财物的管理。
3.注重社会效益
在司法工作中，检察机关要充分发挥自己的优势，以最大限度地化解社会矛盾。在信息高速发展的今天，检察机关在进行法律监督时，如果出现一些违法违纪、以权谋私的现象，将会严重地影响到社会的和谐与稳定。因此，在外部监督相对薄弱的环境下，检察机关则可以通过建立健全内部控制制度来规范、监督自身的各种经济活动以及业务活动，从而达到依法、有效地履行职责，提高公共服务效率的目的。
三、检察机关内部控制建设的现状及存在问题
（一）内部控制意识不到位。
根据调查显示，检察机关内部控制工作普遍存在着以下几个问题：第一，不了解、不重视学习内部控制，认为通过现有的机构设置、权力分配、人员的职业道德和法律意识等，已经可以充分开展财务管理，没有必要进行内部控制；第二，缺少主动变革、自我改造的积极性；第三，以人员短缺、难以轮岗等客观因素为由，拖延开展内部控制工作。
（二）内部控制体系不健全。
有些检察机关由于各种原因限制，没有形成完善的内部控制制度，致使在实际工作中既没有独立设置内部控制职能部门或小组，也没有分别设置诸如预算管理、收支管理、资产管理、负债管理、合同管理、内部监督等关键岗位。或有设置相应岗位，但被安排在同一个科室，听从同一领导的指挥，无法相互制约，导致降低了内部控制的有效性。
（三）内部控制制度不科学。
一些检察机关虽已设立了内部控制制度，但由于其设置太过死板，完全照搬有关法规或其他检察机关的做法，没有结合本单位的实际情况，致使内控实施时磕磕绊绊，缺乏可操作性，从而影响了工作的效率，使内部控制的作用无法充分发挥。此外，部分检察机关内部控制的岗位权责设置不够清晰合理，无法有效的规范经济活动中的各种业务流程，内部决策、执行、管理也缺少有效的制约与监督。在工作中，由于各岗位的权责划分不清，导致各相关部门之间推诿扯皮，一些问题迟迟不能解决，无法有效防范风险。
四、检察机关改善内部控制的举措及建议
（一）强化内控意识，优化内控环境
首先，要全面提升各部门职工对内部控制的认识水平和重视程度。例如，组织干警参加内控培训，分发有关文件、资料以供大家学习借鉴，并对检察机关内可能存在的各种风险进行宣传和普及（见表4-1），从而使全体干警都能树立正确的风险识别意识，并在平时的工作中养成重视控制风险的习惯，创造一个积极、正面、合规、守法的内部控制环境。其次，在制订、实施单位内部控制制度时，要遵循全面性、重要性、客观性和规范性原则，并注重以下几个要点：第一，要将内部控制工作贯穿于检察机关各项业务活动的全过程中去。第二，有关规章制度的制订要立足于本单位的实际情况，以可操作性为首要要务；第三，要坚持权力和义务的协调统一，明确规定各级领导干部在内部控制方面的工作职责，并互相督促落实各项规定和执行相关工作。
（二）完善单位层面组织结构及制度设计
1.完善组织结构
组织结构是业务活动的载体，因此在执行内部控制程序之前，首先要对检察机关的组织结构和制度体系进行设计和完善。其一，科学设置内部机构。在设立内部机构时，要从决策、执行、监督三个层次入手，保证机构管理、职责分工、业务流程等方面可以相互制约、监督，并明确单位的内部控制职能部门。例如，设立内部控制牵头部门，由牵头部门引导其他部门共同协作，推动单位内部控制工作。同时成立内部控制领导小组和工作小组，对相关经济活动和业务活动进行风险评估和监督。其二，明确各内部机构的权责，形成相互制约的机制，保证监督的独立性。要对单位的经济活动、业务活动、涉案财物管理以及内部控制执行情况等进行监督，同时制定风险评估和内控执行评价指标，并将评估和评价结果及时反馈给领导层和各个部门，从而不断改进完善内部控制体系。
2.完善关键岗位制度
为了保证内部控制工作能够顺利、高效地进行，除了要明确工作职责之外，还要考虑到工作人员的资历。从工作经验的角度出发，一方面要对关键岗位的任用进行严格的规定，并设定准入门槛，防止“门外汉”担任重要岗位导致的事半功倍。同时，还应定期组织高素质的培训，并根据检察机关内部控制特点，在进行相关司法办案专业知识培训的同时，也普及内部控制相关的财务、管理等知识，以保证关键岗位人员的职业能力和素养与所处的岗位相匹配。从岗位职责的角度来看，在明确了各个岗位的职责之后，还需要建立相应的问责机制，以防止一些单位或个人混水摸鱼，以制度强制每个人承担起自己的责任，提高工作的效率和质量。
3.畅通信息传递渠道
首先，从各部门员工的反馈入手，进一步完善本单位现有的协作办公信息体系。同时，畅通上下级的信息传递渠道，可以建立一个完整的存储机制，将各个环节的数据都存储在一个完整的数据库中，以便于以后的工作中出现问题。其次，要建立横向的信息交流与共享机制，实现内部控制的执行、监督等各个环节的信息交换，提高部门的工作积极性和效率效果。最后，运用现代信息化技术对信息系统进行完善，一是可以提高内部控制以及单位各方面业务活动的工作效率，保证了信息快速、准确的传递；二是为内部控制有关部门之间的信息共享提供了一个载体。
（三）推进业务层面管控措施落实落地
1.强化预算控制
预算控制是一切经济活动的基本要素，通过批准的预算控制指标将预算经费细化到各个需要的部门和具体的项目，因此，对单位的预算进行控制，就等于是从源头上限制了单位的收支、资产管理、建设、采购等，这对单位的内部控制目标起着至关重要的作用。为此，要加强对财务部门预算编制、执行、调整和决算的监督。
2.强化支出控制
第一，健全支出业务的内部管理体系，合理设置支出申请、审核、审批、支付、核算、归档等重要环节，明确各个部门的责任，实现不兼容的岗位之间的有效分离。第二，制定相关的规定，明确各项开支的范围、标准、分级审批权限，并将其下发到各个业务部门，要求各部门严格遵守。第三，要健全资金支付审核、审批和支付的规范化、有序的管理机制，并对各环节的实施进行细化。第四，强化对开支的核算和存档的管理，财务部门要严格按照有关的单据进行记账，并把相关的报告、说明等辅助资料一起存档。第五，实行岗位责任制，以问责机制推动支出工作的执行者和监督者履行职责，防止财务人员违规操作。第六，要建立支出分析与管理机制，明确规定财务部门要定期进行支出分析，以便发现经济活动中出现的不正常现象，为领导决策提供依据。
3.强化资产控制
一些检察机关在资产管理上的重视程度还不够高，比如对分配到各个部门的计算机、业务装备等资产的后续监督力度不够。建议由各有关部门负责对固定资产的使用、维修保养和处置情况进行及时的统计、记录，定期核对，确保账实相符。同时，各部门内勤人员也要及时将本单位的资产变化报告给资产管理员，以保证资产卡片的及时更新。对固定资产除了要有清晰的记录之外，受损的资产也不能直接报废，要查明原因，如果是人为原因造成的，则要承担相应的赔偿责任。
4.强化涉案财物管理控制
（1）完善风险评估机制
检察机关在办理案件涉及财物的管理时，可能存在监督不力造成财物损毁、贪污等多重风险，所以单位首先需要通过制度建设提升财物管理人员的风险防范意识，其次要运用保管和登记等不相容岗位分离、信息内部公开、案件办理人员及涉案财物管理人员集体决策、责任追究到人等制度来降低上述风险发生的可能性。
（2）加强司法活动财物控制
具体而言，就是要严格按照有关法律、法规对涉案财物的取得、保管、处置等关键环节加大监管力度。另外，所有涉及的资金要立即转入财务部门，并将所有的涉案财物放在指定的地方，以防止被破坏，并严格遵守有关法规。同时，相关部门也要对涉案财产进行定期的检查，确保有关的业务活动是合法的，账物是统一的，不存在失管财、物的现象存在。
原标题：《健全内部控制体系，提高检察工作效益》