文章精
（本文作者：孙清白）标题，可居左或居右对齐
要
文章摘
摘要:行*执法权重心下移是行*执法体制改革的核心内容与实现国家治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手，但由于行*执法权重心下移制度的缺陷和供给的不足，使得其在实践中呈现出偏离法治要求和国家*策的倾向，因此制度的重构是实现行*执法权重心下移良性运行的必然选择。在进行制度构设之前，我们有必要回到行*执法权重心下移的实然和应然逻辑之中，从本体和价值两个维度勾勒行*执法权重心下移制度建设的理论坐标，在基层社会治理的背景和行*合法性的语境中反思行*执法权重心下移可能带来的风险和挑战、探求制度化和规范化的基本着力点。在具体制度建构上，应当警惕和反思“属地管理”原则在行*执法权重心下移中作用的绝对化，而需将行*执法权重心下移自身的限度、分级负责原则与归口管理在执法权配置中的意义充分吸纳进来，在此基础上从受权主体适格、授权主体法定以及下移权限适度三个方面进行制度设计，以此实现行*执法权重心下移制度合法性与有效性的融合。
关键词：行*执法权；属地管理；受权主体；授权主体；执法权限
一、文献回顾与问题提出
在我国行*体制改革方案中，行*执法权重心下移无疑是其中的一项重要内容，之所以如此，是与我国传统行*执法体制之弊端紧密相关的。诚如学者在总结我国行*执法体制时所指出的那样：行*执法“深受权责交叉、多头执法、执法扰民和悬浮执法等系列问题的困扰，呈现出执法密集地带及过度执法与执法空白地带执法缺位、总体机构林立与个体机构单薄、‘七八个大盖帽管不住一个小草帽’的执法悖论”。易言之，正是由于执法权和执法力量的配置与执法实践需求之间的倒挂，使得本应作为执法重心的县（区）和乡镇反而成为了执法力量最为薄弱之地，进而形成了“看得见的管不了，管得了的看不见”这种异化的社会治理现象。加之执法行为与执法部门利益挂钩，行*执法的体制性弊端在实践中往往又会被进一步放大，从而给执法目标的实现、良好*民关系的塑造甚至国家治理体系和治理能力现代化建设带来巨大障碍。为探索问题的解决之道，理论界从学理和经验两个维度展开了一些讨论。
在学理层面，当前专门以行*执法权重心下移为主题的文献并不多，研究者们大多将其包裹在行*执法体制改革这个大的题域之中附带进行讨论，这些研究概括起来大体有以下几个方面：一是对行*执法权重心下移进行整体性诊断并提出对策建议。比如，有的学者指出，行*执法权重心下移存在执法依据、执法权限配置等方面的问题，因而在纵向上要进一步厘定执法层次，合理配置执法力量和加强重点领域基层执法的人力和财力支持。二是对行*执法权重心下移法律依据的研究。譬如，有论者认为：无论是执法权的设定抑或分配均应有相应的法律依据，并需遵循一定的程序，以此来满足主体法定性要求。三是对行*执法权重心下移效能问题的探究。例如，在有的学者看来，执法权重心下移的实质在于尽可能把资源、服务、管理放到基层，为此需要从疏通下移路径、吸纳社会力量、精准识别需求和有效配置资源等四个方面进行制度设计，以实现重心下移的效能最大化。
经验维度的探讨主要基于研究者们的实证调查。例如，刘亚平以广州番禺食品安全监管重心下移为样本作了分析，认为监管重心下移“有利于对中小企业的监管，实现镇街的职能转变，同时可以利用地方*府间竞争来约束监管权力”；同时也严肃地指出：“分权化的监管优势是否能够发挥，以及在多大程度上得到发挥，仍取决于上面的压力，甚至意味着以其他工作为代价来实现食品安全。”胡仙芝在对成都、嘉兴行*执法改革实践调研的基础上总结到：不同*府层级间行*执法分工尚未理顺，改革后的执法主体存在法律资格障碍，新组建的执法主体的执法能力亦有较为明显缺陷，因而主张在体制上解决多层执法、优化执法资源配置、强化队伍建设和做好配套措施。
以上学者从不同视角，用不同方法对行*执法权重心下移进行了探索。毫无疑问，这些成果对于其中若干理论问题的厘清和实际问题的解决都是极具助益的。但在笔者看来，行*执法权重心下移作为一种普遍化的行*法现象，仍有以下问题在现有研究中没有得到充分展开：行*执法权重心下移首先不是法律术语，而是一种*策表述，不同时期国家*策在型塑“行*执法权重心下移”这一术语时总是呈现出变动性和多样性，那么不同情形下的行*执法权重心下移是否有相应的法律依据，是否可能导致某些制度上的风险？行*执法权重心下移是因应基层治理的一种制度选择，但其与基层治理是否还有张力，这种张力的消弭将会怎样影响制度选择？如果上述疑虑是能够成立的，那么需要进一步思考的是行*执法权重心下移的正当性构架应当是什么？对此，笔者从行*执法权重心下移的基本*策性文件和立法实践样态的梳理入手，力图将其基本样貌呈现出来。在此基础上从本体和价值两个维度勾勒行*执法权重心下移制度建设的理论坐标，在基层社会治理的背景和行*合法性的语境中反思行*执法权重心下移可能带来的风险和挑战，探求规范化的基本着力点，从而构建行*执法权重心下移的基本制度。
二、行*执法权重心下移的制度表达与实践样态
（一）行*执法权重心下移的制度表达
何谓行*执法权重心下移，既没有形成一个共识性的学理概念，也没有相关文本的明确表述。从行*执法权重心下移的制度存在形式来看，可从两个维度来理解：一是行*执法权重心下移的*策形态。在发生学意义上，行*执法权重心下移首先是*和*府积极推动的结果，而非立法构建的产物，故而梳理相关的*策性、指导性文件纲要是我们理解行*执法权重心下移这一新事物的逻辑起点。二是行*执法权重心下移的规范形态。行*执法权的规范形态又可称之为行*执法权重心下移*策的法律转化，它是指现行法律文本中吸纳并以规范形式来表达行*执法权重心下移的情形。
1.行*执法权重心下移的*策形态
据笔者考察，虽然中央的某些*策性文件中曾出现过执法权重心下移的类似表述，但明确将其作为一项重要举措并予以推动则始于年，其重要的文件有三个，分别为：《法治*府建设实施纲要（－年）》（年12月27日）（以下简称《实施纲要》）、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（年12月24日）（以下简称《指导意见》）以及中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（年1月31日）（以下简称《实施意见》）。
在《实施纲要》中，行*执法权重心下移是这样表述的：“推进执法重心向市县两级*府下移，把机构改革、*府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。完善市县两级*府行*执法管理，加强统一领导和协调。”从这个表述中，我们可以看出行*执法权重心下移所调整是中央、省与市县之间执法权的配置，即通过完善市县两级执法管理体制、充实市县两级执法力量，达到执法重心向市县两级下移的目标。
虽然《指导意见》和《实施纲要》属于同一时期的文件，但《指导意见》对行*执法权重心下移的阐释更为详细，在内涵上与《实施纲要》也略有不同。从《指导意见》的要求中，我们可以推导出如下内涵：其一，行*执法权重心下移的原则，即属地管理、权责一致。这一原则为之后的实践推进和理论研究所反复强调。其二，执法权重心下移中的“重心”不限于市县两级*府及其主管部门之间，还涉及到了街道办事处——这是《指导意见》与《实施纲要》在承受主体上的明显不同。但是对于街道办事处执法权的定位，《指导意见》采取了一种稳健且具有弹性的做法，即区级城市管理部门“可以”向街道“派驻执法机构”，市级城市管理部门“可以”向市辖区和街道“派驻执法机构”。这一弹性规定蕴含着两层意思：是否将执法权下移到街道取决于实践需要；即使需要执法权下移到街道，执法权仍归属于市或者区的主管部门，街道执法机构在法律地位上属于上级执法部门的派出机构。将街道执法机构定位为派出机构意味着在法律效果上不发生执法权的转移，新承担城管执法职能的街道执法机构不具有独立的法律人格，亦不独立承担因执法而产生的相应法律责任。在这种情况下，行*执法权重心下移并不是执法权的实质性转移，而只是行*执法权运行方式的改变。
三年之后出台的《实施意见》将行*执法权重心下移作了重大调整和推进。其主要变化有三：其一，行*执法权下移后的承受主体由市县变为了乡（镇）人民*府和街道办事处。在前述两个文件中，行*执法权的纵向调整主要实现的是向市县两级倾斜，虽然《指导意见》提及到了街道办事处这一基层行*组织，但其并非行*执法权的实质拥有者；而《实施意见》则明确了乡（镇）人民*府和街道办事处不仅是基层执法权的实施者，而且也是执法权的实际享有者，因而也是相应法律责任的承担者。其二，行*执法权重心下移的组织形式是综合执法，即通过整合现有分布在乡（镇）人民*府和街道办事处的各站（所）以及分局执法力量，组建隶属于乡（镇）人民*府或者街道办事处的统一综合行*执法机构。其三，下移的是执法权中的行*处罚权，即新组建的综合执法机构行使的是相对集中的行*处罚权，而行*处罚以外的其他职权，则尚未涉及。
为了落实上述国家行*执法权重心下移的*策要求，各地陆续出台了相关文件，如江苏省制定的《关于深化综合行*执法体制改革的指导意见》（年）、北京市制定的《关于加强新时代街道工作的意见》（年）、贵州省印发的《关于〈深化综合行*执法改革有关问题的*策口径〉的通知》（年）等等，行*执法权重心下移有在全国普遍推广的趋势。
2.行*执法权重心下移的规范形态
行*执法权重心下移的规范形态来源于立法对*策的转化。据笔者梳理，实践中行*执法权重心下移的规范形态主要体现在设区市的立法中。“截至年底，《立法法》通过后新获得地方立法权的设区的市(个)、自治州(30个)和不设区的地级市(4个),共有个,已经批准个市、州可以开始制定地方性法规。经市州人大及其常委会审议通过并报经省级人大常委会批准的地方性法规件。其中,制定立法条例件,制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项的地方性法规件。”设区市的立法机关在制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的法规时，为了解决治理中的难题，在具体内容上大多将行*法重心下移作为一项重要内容予以规定。由于执法权下移的实质、执法权下移的承受主体及其法律后果并不相同，因而形成了行*执法权重心下移的不同样态，故而下文将从重心下移与执法权关系的视角来观察行*执法权重心下移*策的法律转化。概括起来可表述为：赋予实体性行*执法权的重心下移和赋予协助性行*执法权的重心下移。
一是赋予实体性的行*执法权。行*执法权的实体赋予是指行*执法权重心下移与行*执法权的重新配备和转移处于同一过程，两者是同一事物的两个方面。从立法实践来看，便是将某种行*执法权作为实体性权力直接赋予乡（镇）人民*府和街道办事处，乡（镇）人民*府和街道办事处不仅是该行*执法权形式上的行使者，而且也是实质上行*执法权的拥有者。笔者在搜集资料时发现，设区市立法中赋予乡（镇）人民*府和街道办事处实体性行*执法权的情形最为普遍，几乎每个设区市均可以找到立法例。例如，《资阳市违法建设治理办法》第6条第2款规定：“乡（镇）人民*府按照法定职责具体负责本行*区域内乡村违法建设治理工作。城乡规划执法部门、城市综合行*执法部门、乡（镇）人民*府以下简称为查处机关。”又如，《常州市违法建设治理办法》第6条第2款规定：“镇人民*府(街道办事处)应当履行违法建设属地管理职责，及时发现和制止违法建设，并依照职权实施违法建设查处的相关工作。”
二是赋予协助性的行*执法权。在行*法学的概念体系中并没有协助性行*执法权的表述。在本文中“协助性行*执法权”是指虽然发生行*权的下移，但获得行*权的组织并无实质意义的处置权，其职权的主要内容在于协助执法机关实现执法目标，即协助性行*执法权只具有程序法意义。在赋予协助性行*执法权的场合，有的直接使用了“协助”的字样，如《佛山市违法建设查处暂行办法》第6条第2款规定：“街道办事处协助区城市管理行*执法部门开展对本行*区域范围内的违法建设查处工作。”又如《襄阳市防控和查处违法建设办法》第17条第1款规定：“村（居）民委员会、物业服务企业巡查发现本区域内违法建设行为的，应当及时劝阻、制止；经劝阻未能制止的，应当立即向乡（镇）人民*府、街道办事处报告，并协助做好查处违法建设工作。”有的虽未直接采用协助的字样，但实质上其职责只是相关执法机关实现执法目标的协助手段，如《抚顺市城区禁止违法建设管理规定》第7条规定：“区人民*府应当建立违法建设巡查制度。区城市管理综合执法机关、街道办事处、城市规划区内的乡（镇）人民*府等单位，应当划分巡查责任区，确定巡查责任人。巡查责任人应当定期进行巡查，巡查周期不得超过3日。巡查责任人在其巡查责任区内发现违法建设的，应当立即向区城市管理综合执法机关报告。”在这个规定中，虽然要求街道办事处、乡（镇）人民*府承担巡查职能，但职能的内容在于发现违法建设这一事实并依法予以报告，而不是直接查处。从行*执法权的具体实施来看，体现为一系列过程，故而现代行*程序法成了行*执法权制度化的主要面向。在行*处罚权实施的系列过程中，发现违法现象是很多情形下开展执法调查、作出处罚决定的基础。发现违法现象并报告虽不是违法建设查处权本身，但为违法建设查处权的顺利展开提供了必要支持。
（二）行*执法权重心下移的实践样态
按照应然的逻辑，*和国家*策为行*执法权重心下移确定了基本的方向，立法则为行*执法权重心下移提供了直接的制定法依据，执法机关则依*策和法律规范来具体实施。但这必须满足一个基本条件，即制度供给的自足性。然而从上文行*执法权重心下移制度表达的分析来看，*策仍是调整行*执法权重心下移的基本方式，即便是有零星的地方性法规涉及到了这个问题，彼此之间的规定也并不一致。这必定使得行*执法权重心下移在实务操作中，具有遵循*策和规范的同时又有偏离*策与规范的倾向。为了从动态的、多维的角度更透彻地了解行*执法权重心下移，诊断其中可能蕴含的风险，从而为制度建设提供一定的前设和具体思路，笔者认为有必要对其实践样态做一简要梳理。出于不同的研究视角和考察目的，对行*执法权重心下移实践的类型化处理就会有不同的思路和方法。在行*法学的视野中，审慎赋予权力、有效规范权力始终是一个重要的议题，而在行*执法权重心下移的实践中，其所下移的权力大小则是值得我们去认真把握的一条线索。
一是职权全面扩张型的行*执法权重心下移。在前文所述的中央文件和相关地方性法规文本中，对行*执法权重心下移所涉及的职能范围都有一个大致的划定，但实践中却存在着职权全面扩张型的情形。所谓职权全面扩张型的行*执法权重心下移，指的是在推进行*执法权重心下移时，采取一揽子授权或概括性授权的方法，将行*执法权不做细分地下移到基层。例如，北京市《关于加强新时代街道工作的意见》明确提出：“街道*工委、办事处依据法律、法规、规章和上级*委、*府的授权，代表区委区*府对辖区*的建设、公共服务、城市管理、社会治理等行使综合管理职能，全面负责辖区地区性、社会性、群众性工作的统筹协调。”意见中所列举的诸如公共服务职能、城市管理职能和社会治理职能均极为模糊和具有涵盖性，其外延不易把握，甚至想要就其中的任何一项划出一条明晰的界限都十分困难。
二是职权委托型的行*执法权重心下移。职权委托型行*执法权重心下移是目前实践中最为常见的一种方式，它是指上级人民*府或者职能部门将行*执法权委托给下级人民*府或者下级职能部门以实现行*执法权重心下移的方式。例如，安徽阜阳市所采取的便是“横向整合力量，纵向委托到位”的改革方式，其乡（镇）综合行*执法机构直接接受县主管部门的委托对外行使行*执法权。实质上，委托式的执法权重心下移既没有改变执法权的归属，也没有改变行*法上法律后果的承担，所改变的仅仅是权力的运行机制。
三是承受国家*策型的行*执法权重心下移。承受国家*策型的行*执法权重心下移是指按照中央*策的要求，执法权重心下移限于城市管理，下移的执法权内容以行*处罚权为主，一般不涉及其他权力。例如，甘肃省城管体制改革的主要做法便是在整合城市管理委员会和城市管理综合行*执法局的基础上实现“委局合一”，由该委员会作为*府组成部门，集中行使包括市容环境、城市规划等在内的行*处罚权；然后向乡镇和街道派出执法队伍，实现职能下移。
三、行*执法权重心下移的理论重述
综上所述，行*执法权重心下移这一事物无论是制度表达还是实践样态，在不同的管理领域和行*区域呈现出了明显的“多样性”，体现为职权承受主体、下移的执法权范围以及赋权形式等方面的差异。而且我们预测，随着行*执法体制改革的进一步深入，行*执法权重心下移将会成为一种越来越普遍化的行*现象，其“多样性”亦必定更加复杂。针对纷繁复杂的行*执法权重心下移这一热现象，我们需要冷思考的是，行*执法权重心下移应否遵循相应的基本规则？如果应当遵循，那么基本规则该如何构成？设定规则应考虑哪些因素？如果我们不能妥当地对这些问题作出相应的阐明，并在制度建设的基本方面达成共识，那么行*执法权重心下移的多样性就可能异化为“乱象”，这对于行*执法权重心下移这一新的治理机制在理论体系的融入及其实践功能的发挥均是不利的。在开展上述问题的讨论之前，笔者认为有必要回到行*执法权重心下移的实然和应然逻辑之中，认真梳理和厘清其中的基本理论问题，从而为行*执法权重心下移的制度建设找到相应的理论坐标。在笔者看来，对行*执法权重心下移基本理论问题的探讨离不开本体和价值这两个维度的思考，前者属于“是”的体认，后者则属于“意义”的追问。
（一）行*执法权重心下移的“本体”体认
本体是以事物“本然的状况或性质”为认知目的学说，故而研究事物的本体问题就是要将事物的一般特性挖掘出来，即从特定的时空条件出发，来剖析该事物的基本构成、主要形态及特定内涵，以便于人们识别、把握和理解。就行*执法权的重心下移而言，探究其本体的意义除了便于人们认知以外，更为重要的是为制度建设提供恰当的切入点。据此，行*执法权重心下移基本构成及其法律定位应是本体研究的主要内容，因为前者阐明的是行*执法权重心下移制度化和规范化的基本着力点，后者则试图揭示行*执法权重心下移是行*法中的一个体系性问题，而不仅限于行*系统内部的职能调整，故而需要行*组织法及行*行为法的结构性应对。
首先是行*执法权重心下移的构成要素。行*执法权重心下移作为一种新生事物，在其基本内涵及构成要素尚未确定的情况下，是不可能抓住制度化的着力点的，因此准确把握其内在规定性，是我们对其进行制度化的先决条件。同时，制度化又是推进实施行*执法权重心下移的基础，因为行*执法权重心下移不仅涉及到行*系统权力的配置及其运行的变化，也与被管理对象的权益保障及其救济紧密相关，因而规则对行*执法权重心下移而言，具有构成性意义。在笔者看来，行*执法权重心下移是特定的国家机关以授权的形式将行*执法权赋予基层*权，或者将行*执法权重新分配给下级执法部门，以实现基层社会良性治理的一种手段。虽然研究者基于不同视角和不同研究目的，在解构其基本要素时未必完全一致，但如果从行*法的角度来说，主体、职责与权限、责任这三个要素无疑是至关重要的。
其一，主体即行为的实施者。行*执法权重心下移的主体有两个：一是授权主体。在行*执法权重心下移实施之前，行*执法权是客观存在的，执法对象也是客观存在的，但由于执法权与执法对象之间的不匹配，导致执法无法达到预期效果，因而只能通过调整职权配置来改变现有法定的执法主体。改变现有法定执法主体，无疑需要特定国家机关依法定程序方可实施，否则整个执法权的配置就会处在一种无序状态。二是受权主体，即执法权的承受主体。它是执法权的具体实施者，必须具备独立的人格和法律地位，否则即便“以自己的名义作出具体行*行为，但因其没有取得法定行*主体资格，不能独立承担责任”，因而也不是适格的主体。
其二，职责和权限。职责和权限是行*执法权重心下移的核心，其中职责解决的是执法主体应当干什么的问题，而权限表明的是执法主体能在多大程度和范围内作出影响行*相对人权益的行为。按照*治理论的一般原理，职责与权限具有天然一体两面的依存关系，即下放权限，职责增加；收回权限，职责减少。由此，可以断定，当权限尚未下放的情形下，过于强调基层的职责是站不住脚的；同理，只要权限已经下放，哪怕在相关文件中并没有将职权承受主体的职责予以明确，其履行与职权相对应的职责亦是正当的。显然，在职责与权限的关系中，权限是决定性因素，即权限大小决定职责大小。
其三，责任。按照学者的分析，责任在本质上属于第二性义务，即它是“由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系有责主体的、带有直接强制性的义务，即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务”。在*治学和公法学中，责任是一个核心范畴，因而也是公法权利义务中的贯穿性机制，这是因为“责任是对权力如何运用的规范性描述，是对权力行使过程和行使方式的规定，没有按照责任规定行使权力就违背了责任的要求”。行*执法权重心下移这一制度中，授权主体通过行*执法权限的下移，为新的执法主体顺利履行职责提供了基本保障，同时也意味着新的执法主体在履行职责过程中应当以其所赋予的职权为限，不得超越职权范围，并遵守相应的法律程序，否则就需承担由此产生的法律责任。
其次是行*执法权重心下移的法律定位。在管理的高度组织化和社会相对封闭的科层体制中，权力总是具有向上集中的倾向，在此场域中行*执法权重心下移不可能是个“问题”。但行*执法体制的这一格局随着“单位制”的解体和城镇化进程的加快而被打破，基层社会治理的复杂性及其在国家治理体系中的重要性逐渐突显，客观上需要基层承担起越来越多的社会管理职能，行*执法权重心下移就成了执法体制改革理论和实践